Obrót ziemią rolną będzie skomplikowany i mało przejrzysty

Rz: 1 stycznia 2016 r. wchodzi w życie nowa ustawa o ustroju rolnym. Jakie są najważniejsze zmiany?

Andrzej Lulka: Jedną z istotnych zmian wprowadzonych w nowej ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego jest zmiana definicji rolnika indywidualnego. Począwszy od 1 stycznia 2016 r., rolnikiem indywidualnym będzie co prawda nadal podmiot, który spełnia pozostałe warunki ustawowe oraz od co najmniej pięciu lat zamieszkuje na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego.

Dowodem potwierdzającym zamieszkiwanie na terenie danej gminy będzie jednak zaświadczenie o zamieszkiwaniu, a nie, jak dotychczas, o zameldowaniu na pobyt stały, a to powinno uniemożliwić Agencji Nieruchomości Rolnych niedopuszczanie do przetargu osób z danej gminy, które mieszkają w niej od wielu lat, tyle że nie miały meldunku stałego.

Warto wspomnieć, że przedmiotem umowy przenoszącej własność nieruchomości rolnej lub umowy, na mocy której nieruchomość rolna zostanie oddana do odpłatnego korzystania – przede wszystkim umowy dzierżawy – będzie mogła być wyłącznie nieruchomość wpisana do ewidencji gruntów i budynków.

Jakie zmiany budzą wątpliwości?

Najistotniejszą zmianą, ale też budzącą wiele wątpliwości, jest to, że zabronione będzie zbywanie nieruchomości rolnych prowadzące do podziału gospodarstwa rolnego. Chyba że wystąpi jeden z wyjątków określonych w art. 6 ustawy, a wystąpienie takiego wyjątku zostanie potwierdzone w formie decyzji przez dyrektora odpowiedniego oddziału Agencji Nieruchomości Rolnych.

Zmianie uległy również zasady dotyczące prawa pierwokupu nieruchomości rolnej. Prawo to będzie przysługiwało nadal dzierżawcy danej nieruchomości, jeżeli umowa dzierżawy została zawarta w formie pisemnej, w tym w formie aktu notarialnego, i była wykonywana co najmniej przez trzy lata, a nabywana nieruchomość wchodzi w skład gospodarstwa rolnego dzierżawcy. W przypadku gdy nie będzie uprawnionego dzierżawcy lub nie skorzysta on z prawa pierwokupu, uprawnienie to przysługiwać będzie teraz rolnikowi indywidualnemu, będącemu właścicielem nieruchomości rolnej graniczącej ze zbywaną nieruchomością (w przypadku kilku uprawnionych decyzja w tym zakresie przysługiwać będzie zbywcy), a w dalszej kolejności Agencji Nieruchomości Rolnych.

Powyższe zasady nie będą miały zastosowania w przypadku zbywania nieruchomości na rzecz osoby bliskiej zbywcy.

Ponadto nabywca nieruchomości rolnej nabytej z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa będzie zobowiązany do niezbywania tej nieruchomości oraz osobistego prowadzenia działalności rolniczej na tej nieruchomości przez dziesięć lat od dnia jej nabycia.

Które z zapisów są najbardziej kontrowersyjne według pana?

Wiele wątpliwości może wywoływać wspomniany już zakaz podziału gospodarstwa rolnego oraz wyjątki od tego zakazu.

Podział gospodarstwa rolnego będzie dozwolony np. w sytuacji, gdy powierzchnia użytków rolnych, które pozostaną własnością zbywcy, będzie nie mniejsza niż powierzchnia użytków rolnych niezbędna do prowadzenia działalności rolniczej (tj. tzw. podstawowa norma obszarowa użytków rolnych w gospodarstwie rolnym), a zbywana nieruchomość rolna albo jej część wraz z nieruchomościami rolnymi nabywcy utworzą bądź powiększą gospodarstwo rolne.

Nowa ustawa stanowi, że podstawowa norma obszarowa użytków rolnych w gospodarstwie rolnym nie może być większa niż czterokrotność średniej powierzchni gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w województwie ogłoszonej na podstawie przepisów o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. To oznacza, że w odniesieniu do możliwości podziałów gospodarstw rolnych praktyka na terenie kraju nie będzie jednolita.

Najbardziej kontrowersyjnym warunkiem zezwalającym na podział gospodarstwa rolnego jest jednak zastrzeżenie, że powierzchnia nabywanych użytków rolnych wraz z nieruchomościami rolnymi nabywcy stanowiącymi jego własność powinna być większa niż powierzchnia użytków rolnych, które pozostaną własnością zbywcy. Tym samym znaczna liczba gospodarstw rolnych albo zostanie wyeliminowana z obrotu, albo będziemy mieli do czynienia z „restrukturyzacjami" umożliwiającymi spełnienie tego warunku do celów planowanej transakcji, np. zbycie części nieruchomości tylko po to, aby umożliwić nabycie innych nieruchomości przez zainteresowanego kontrahenta.

Jedna z wątpliwości jest związana z wprowadzeniem do przesłanek warunkujących uzyskanie statusu rolnika indywidualnego możliwości wykazywania zamieszkiwania na terenie danej gminy zaświadczeniem o zamieszkiwaniu. Dotychczasowe przepisy nie przewidują bowiem ani formy takiego zaświadczenia, ani przesłanek jego wydawania. W konsekwencji, jeżeli nie zostaną uchwalone odpowiednie przepisy wykonawcze, nie będzie wiadomo, jak takie zaświadczenie otrzymać.

Czy nowe prawo rzeczywiście utrudni obrót ziemią rolną? W jaki sposób? Co się zmieni w porównaniu z możliwościami nabywania gruntów rolnych dzisiaj?

Postanowienia nowej ustawy oczywiście wpłyną negatywnie na swobodę obrotu nieruchomościami rolnymi, która od 1 maja 2016 r. miała być również zapewniona cudzoziemcom z państw Unii Europejskiej. Wpłynie na to chociażby zastrzeżenie aż dziesięcioletniego, a nie, jak dotychczas, stosowanego w praktyce ANR pięcioletniego zakazu zbywania nieruchomości rolnych nabytych od Agencji Nieruchomości Rolnych.

Niejasne i podlegające uznaniu przedstawicieli ANR przepisy warunkujące przyznawanie statusu rolnika indywidualnego, obowiązek uzyskania potwierdzenia możliwości podziału gospodarstwa rolnego przez ANR oraz prawo zbywania lub dzierżawy wyłącznie nieruchomości wpisanych do ewidencji gruntów i budynków oczywiście utrudnią dodatkowo obrót nieruchomościami.

Pewne utrudnienia będą występowały także ze względu na wymaganą formę umowy dzierżawy. Wprowadzony ustawą obowiązek zawarcia umowy dzierżawy na okres dłuższy niż pięć lat w formie aktu notarialnego spowoduje powstanie nowych kosztów dla stron takiej umowy.

Środkiem przeciwdziałającym zbyciom nieruchomości na rzecz osób prawnych lub osób fizycznych niebędących rolnikami indywidualnymi z danej gminy ma być zapewne prawo pierwokupu ANR. Agencja ma zostać wyposażona w znaczne środki, aby skutecznie móc korzystać z tego uprawnienia.

ANR odkupi nieruchomości, a następnie zaoferuje je zapewne „małym" rolnikom indywidualnym. W związku z tym taki obrót z udziałem osób nieposiadających statusu rolnika indywidualnego, zagrożony utratą przedmiotu sprzedaży na rzecz ANR, zostanie zapewne wstrzymany i sytuacja własnościowa tych osób w zakresie posiadanych przez nie nieruchomości rolnych z chwilą wejścia w życie ustawy zostanie zamrożona na lata. Można przekornie zadać sobie pytanie, czy następnym krokiem będzie nacjonalizacja tych nieruchomości?

Ziemię rolną będzie mógł kupić tylko rolnik?

W większości przypadków uprawnione do nabycia nieruchomości rolnych od ANR będą tylko osoby, które spełnią restrykcyjne warunki niezbędne do uzyskania statusu rolnika indywidualnego. Mogą być oczywiście podejmowane w związku z tym próby obejścia przepisów nowej ustawy.

A jeżeli inwestor, który posiada ziemię rolną, którą nabył z nadzieją na przekształcenie w działki budowlane, będzie chciał ją obecnie sprzedać, to czy też będzie mógł ją zbyć od 2016 r. tylko rolnikowi?

Procedura przekształcenia nieruchomości rolnej w działkę budowlaną nie ulegnie zmianie w nowym stanie prawnym, a zatem przekształcenie działki uzależnione będzie od jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy oraz od tego, czy nabyta nieruchomość stanowi użytki rolne i jakiej klasy są to użytki.

Zbycie działki przeznaczonej na cele budowlane, czyli de facto już nie nieruchomości rolnej, nie będzie podlegało rygorom określonym w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego.

Z kolei zawarcie umowy skutkującej zbyciem nieruchomości rolnej przed potencjalną zmianą jej przeznaczenia oczywiście będzie podlegać nowej ustawie, niezależnie od planów zbywcy i nabywcy co do wykorzystania nieruchomości na inne cele niż działalność rolnicza.

Jakie będą konsekwencje tych zmian ograniczających obrót ziemią rolną?

Konsekwencją takiego ukształtowania zasad obrotu nieruchomościami rolnymi może być dalsza koncentracja nieruchomości rolnych, tyle że w rękach rolników zamieszkujących już daną gminę. Tam, gdzie sankcjonowany jest monopol, korzystają z tego osoby, które go uzyskują.

Jednocześnie tam, gdzie reglamentacja jest zbyt restrykcyjna, tworzą się tzw. kreatywne metody osiągnięcia zakładanych celów gospodarczych z uwzględnieniem luk w takiej reglamentacji. Nie chciałbym porównywać tego z amerykańską prohibicją, jednak mechanizm jest chyba podobny.

Oficjalnie ustawa ma przeciwdziałać powstawaniu dużych gospodarstw. W historii Polski uważano już wielkoobszarowych rolników za wrogów państwa, znany był przecież okres walki z kułakami. Dziwi mnie jednak, że obecnie podążamy podobną drogą.

Wydawałoby się, że takie zasady mogą wyeliminować z powszechnego obrotu nieruchomości małych gospodarstw rodzinnych, ponieważ obrotu nieruchomościami będzie można dokonywać tylko z właścicielami gospodarstw rolnych większych obszarowo. Pewności jednak nie ma żadnej, ponieważ przepisy nowej ustawy są także niejasne – i w treści, i co do skutków.