Kamil Zaradkiewicz: Co dalej z Trybunałem Konstytucyjnym?

Każde z rozwiązań w celu zakończenia tego kryzysu wymaga zakopania toporów wojennych przez polityków. Jestem jak najdalszy od doradzania politykom, w jaki sposób powinni to uczynić. Jestem zresztą co do tego sceptyczny. Przez wielu Trybunał postrzegany bywa jako przeszkoda w realizacji celów nie tylko politycznych. Nie pierwszy raz przekonujemy się również o tym, że jest uznawany za instytucję w pewnym sensie „konkurencyjną” dla Sądu Najwyższego, z którym pierwszy doniosły spór o skutki orzeczeń Trybunału, o czym pamięta niewielu, obserwowaliśmy już przeszło 20 lat temu.

Nasilająca się polityczna zawierucha wokół Trybunału

Mimo nasilającej się politycznej zawieruchy wokół Trybunału, nadszedł jednak moim zdaniem właśnie teraz czas na rzeczową, oderwaną od politycznych sympatii lub uprzedzeń dyskusję o jego przyszłym kształcie instytucjonalnym, a przede wszystkim o mechanizmach zapobiegających kolejnym kryzysom. Uważam obecny moment za najodpowiedniejszy, skoro już za 9 miesięcy Sejm stanie przed wyborem nowych sędziów TK.

Wybór ten warto w moim przekonaniu poprzedzić uzgodnieniami w celu zażegnania kryzysu oraz uwolnienia kolejnych składów Trybunału od ataków politycznych i kwestionowania skuteczności ich orzeczeń. Bez koniecznych zmian ustawowych ponad podziałami politycznymi będziemy świadkami eskalacji konfliktu i postępującej komplikacji stanu prawnego. Ani uchwały Sejmu o nieważności wyboru sędziów, ani sam wybór nowych sędziów tego konfliktu nie rozwiążą. Ostatnie wydarzenia pokazują, że może być kwestionowana ważność takiego wyboru już z powodu wadliwego składu Sejmu.

Czytaj więcej

Opinie Prawne

Aleksander Kappes, Jacek Skrzydło: O TK Przyłębskiej i Alicji w krainie czarów

Wielokrotnie pisaliśmy o tym, że atrapa sądu konstytucyjnego (tzw. trybunał konstytucyjny Przyłębskiej) osiągnął dno. Ale okazywało się, że kolejne ekscesy orzecznicze tego tworu każą weryfikować tę konstatację. Dno okazywało się wielopoziomowe - pod jednym kryło się kolejne. Trudno w tej chwili przewidzieć, jaki potencjał kreowania dna – konstytucyjnego, prawniczego i etycznego posiada jeszcze TK Przyłębskiej, który po dłuższym okresie zastoju nabrał wigoru i produkuje wiele wyrobów orzeczniczopodobnych, bo i czasy takie, że co i rusz jego mocodawcy muszą się do niego zwracać.

Unikać wyboru osób szczególnie kontrowersyjnych

Mając to na uwadze pozwalam sobie sformułować kilka w mojej ocenie istotnych propozycji.

Przestrzegałbym przed zmianami tymczasowymi, pisanymi dla realizacji partykularnych celów politycznych czy dla poklasku grup interesów. W poszukiwaniu dobrych rozwiązań warto sięgnąć do wzorów niektórych obcych systemów prawnych, w których przewidziano mechanizmy zapobiegające kryzysom i paraliżowi sądu konstytucyjnego. Wszelkie zmiany ustawowe (a być może konstytucyjne) powinny dotyczyć przynajmniej tych kwestii, które stały się przyczyną konfliktów związanych z wyborem i orzekaniem z powodu braku odpowiednich przepisów albo ich niejasnej treści. Obok nich warto rozważyć też takie, które usprawnią pracę Trybunału i uniezależnią go od wpływów zmiennych większości politycznych. Dotyczy to np. znanego powszechnie sporu o publikację orzeczeń TK czy o sposób wyboru kandydatów na prezesa tej instytucji.

Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego powinni być wybierani przez Sejm. Ten sposób wyboru (podobnie zresztą jak w przypadku członków KRS) daje sędziom demokratyczną legitymację. Pojawiające się czasem pomysły wyboru przez samych sędziów są wręcz szkodliwe dla funkcjonowania państwa demokratycznego. Warto natomiast rozważyć możliwość zgłaszania kandydatów na sędziów TK nie tylko przez grupę posłów lub Prezydium Sejmu, lecz także przez Senat i Prezydenta RP. Nie jestem natomiast zwolennikiem możliwości zgłaszania kandydatur przez korporacje (prawnicze, akademickie itp.) z uwagi na oczywiste związane z tym zagrożenie oligarchizacją instytucji państwa, co obserwowaliśmy przez wiele lat w sądownictwie. Warto też pochylić się nad pomysłem wyboru poprzez odnowienie części składu TK na przykład co pięć lat (lecz z zachowaniem co do zasady – docelowo – 9-letniej kadencji sędziów). Oznaczałoby to, że – przykładowo – co pięć lat Sejm wybierałby jednocześnie trzech sędziów, a w konsekwencji skład Trybunału pozostawałby z założenia z powodu różnych większości parlamentarnych bardziej zróżnicowany światopoglądowo, to zaś uniemożliwiałoby stawianie mu zarzutu o jednostronne upolitycznienie, a na sędziach TK wymuszałoby poszukiwanie rozwiązań koncyliacyjnych oraz pogłębionej merytorycznej argumentacji wydawanych orzeczeń. Można rozważyć wprowadzenie instytucji zastępcy sędziego w razie odnawialnego wyboru grupy sędziów (co wymagałoby zmiany Konstytucji) i – co postulowano w trakcie prac koncepcyjnych nad reformą TK – niezależnego (o statusie równym sędziowskiemu) rzecznika Trybunału, który do każdej sprawy przygotowywałby opinie prawne, co mogłoby usprawnić postępowania bez konieczności każdorazowego długotrwałego oczekiwania na stanowiska uczestników postępowań.

Konieczne jest w świetle dotychczasowych doświadczeń przesądzenie z uwzględnieniem dorobku orzeczniczego samego TK tego, jak i kiedy następuje objęcie urzędu sędziego, od kiedy biegnie kadencja (wybór, zaprzysiężenie, objęcie urzędu) oraz na jak długo przed upływem kadencji można zgłaszać kandydatów na uwalniające się miejsce.

Aby unikać wyboru osób szczególnie kontrowersyjnych (na przykład ewidentnie niespełniających konstytucyjnego wymagania wyróżniania się wiedzą prawniczą albo aktywnych wyrazistych postaci świata polityki) można rozważyć wybór sędziego TK przez Sejm większością kwalifikowaną 2/3 głosów. Wówczas trzeba jednak liczyć się z tym, że większość taka może okazać się nieosiągalna, co uniemożliwi skuteczny wybór (tak jak obecnie w przypadku Trybunału Konstytucyjnego Turyngii). Atrakcyjność tego rozwiązania z pewnością polega zaś na tym, że zainteresowane stronnictwa musiałyby uzgodnić kandydatury bardziej „koncyliacyjne”.

Możliwość przejściowego stanu nieobsadzenia stanowiska sędziego prowadzi z kolei do pytania o składy. Konstytucja nie precyzuje, czy i jakie dopuszczalne są składy inne niż 15-osobowy. W przeszłości prowadzono już dyskusję nad tym, czy w ogóle Trybunał może w związku z tym orzekać w innym składzie niż „pełny”.

Obecne rozwiązanie ustawowe dotyczące składów jest co do zasady prawidłowe. Zakłada, że nie każda sprawa wymaga pełnego składu, oraz, że nie zawsze możliwe jest „skompletowanie” wszystkich sędziów (np. z powodu długotrwałej choroby). Jednak rozwiązanie to nie powinno pozostać na poziomie regulacji ustawowej, lecz znaleźć się w przepisach konstytucyjnych, zaś sam pełny skład powinien być wyznaczany wyjątkowo do spraw szczególnych. Także ten problem jest od początku kryzysu konstytucyjnego jednym z kluczowych. Można jednak rozważyć, czy składy inne niż pełny nie powinny orzekać w razie uznania niekonstytucyjności normy ustawowej jednogłośnie bądź kwalifikowaną większością głosów.

Czytaj więcej

Opinie Prawne

Tomasz Pietryga: Na Trybunał Konstytucyjny uchwały Sejmu mogą nie wystarczyć

Na razie pozostaje zagadką, jak rząd Donalda Tuska zamierza skutecznie uporządkować sytuację w Trybunale Konstytucyjnym. Wariant zastosowany w prokuraturze raczej nie wchodzi w grę.

To pozwoli na stabilizację sytuacji prawnej obywateli

Trybunał powinien dysponować szerszą niż obecnie paletą instrumentów oddziaływania na sytuację prawną skarżących oraz na stan prawny do czasu wydania ostatecznego orzeczenia. Samo stwierdzenie niekonstytucyjności nie zawsze otwiera drogę do „odwrócenia” skutków bezprawnych aktów, a Trybunał nie dysponuje niemal żadnymi narzędziami w tym zakresie. Doświadczenia kryzysu pokazały wyraźnie, że wzorem niektórych innych państw konieczne jest umożliwienie Trybunałowi rozstrzygania nie tylko o hierarchicznej zgodności aktów normatywnych, lecz również spraw indywidualnych w ramach skargi konstytucyjnej. To pozwoli na stabilizację sytuacji prawnej obywateli i uniknięcie konieczności przechodzenia przez mitręgę wznawiania postępowań po wydaniu na ich korzyść po wydaniu wyroku przez TK. Pozwoli też uniknąć gorszących sporów między Trybunałem a Sądem Najwyższym, w których ten ostatni przypisywałby sobie bez podstawy prawnej kompetencje kontroli konstytucyjności czy oceny prawidłowości obsady bądź orzekania przez TK.

Warto zasygnalizować, iż dla zakończenia kryzysu kluczowe byłyby wprowadzenie regulacji dotyczącej statusu wszystkich osób „uwikłanych” w spór wskutek wprowadzenia art. 137 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym przewidującego wybór sędziów „nadmiarowo” oraz tych, które później zostały wybrane z pominięciem tego przepisu, a których status jest także kwestionowany. Zakończenie kryzysu wymaga ostatecznego koncyliacyjnego unormowania ich statusu, a przy tym oderwania się od oceny „nieprawidłowości” wyboru.

Z powyższym problemem wiąże się pytanie o skuteczność orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Zdając sobie sprawę z istnienia sporów nie tylko merytorycznych, lecz również światopoglądowych i politycznych, które wprost przekładają się na ocenę skuteczności orzeczeń, opowiadam się za niedopuszczalnością jakiejkolwiek ingerencji kogokolwiek poza samym Trybunałem. W imię zasady legalizmu i odrębności władzy sądowniczej kwestia oceny skutków orzeczeń i konstytucyjności prawa powinny być pozostawione Trybunałowi. Po pierwsze, jest to niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów konstytucyjnych i wymagałoby stworzenia konstytucyjnego (!) mechanizmu weryfikacji prawidłowości wyboru sędziów oraz składów orzekających. Nie można kreować takich podstaw „weryfikacyjnych” tylko w świetle orzecznictwa trybunałów międzynarodowych. Po drugie, jest oczywiste, że tworzenie takich rozwiązań oznaczałoby pogłębianie kryzysu. Natomiast sam Trybunał może dokonać oceny konstytucyjności różnych rozwiązań, a także zweryfikować własne wcześniejsze stanowiska. Nie jest w szczególności wykluczone odstąpienie przez TK od wcześniejszego kierunku orzeczniczego (co dotychczas miało już miejsce). Bez tego nigdy kryzys konstytucyjny nie zostanie zakończony.

Pomysł likwidacji TK i stworzenia „Izby Konstytucyjnej” w Sądzie Najwyższym

Sceptycznie należy natomiast ocenić powracający pomysł likwidacji TK i stworzenia „Izby Konstytucyjnej” w Sądzie Najwyższym (na przykład według modelu estońskiego). Wymiar sprawiedliwości jest powołany do rozstrzygania spraw indywidualnych, a Sąd Najwyższy do nadzoru nad sądami, a nie rozstrzygania abstrakcyjnych sporów o konstytucyjność prawa. Ponadto z uwagi na szczególną funkcję Trybunału orzekanie przez powoływanych dożywotnio sędziów praktyków w SN o konstytucyjności ustaw niosłoby za sobą ryzyko przypisania temu Sądowi roli swoistego „nadustawodawcy”, który niezależnie od wyników demokratycznych wyborów dyktowałby w tym samym składzie przez dziesiątki lat „jedynie słuszne” rozwiązania. To siłą rzeczy, czego uczy także obecny konflikt, prowadziłoby do otwartej wojny między sędziami a władzą ustawodawczą. Obserwujemy to w Stanach Zjednoczonych oraz w Izraelu. Sądownictwo konstytucyjne powinno pozostać na wzór idei kelsenowskiej samodzielne, bowiem jest rozwiązaniem ingerującym w istotnym stopniu w tradycyjnie rozumiany trójpodział władzy. Co więcej, na przyszłość konieczne jest przesądzanie wprost niedopuszczalności tak zwanej „rozproszonej kontroli konstytucyjności” przez jakikolwiek inny organ państwa. Taki zakaz był wprost sformułowany w obu polskich konstytucjach okresu międzywojennego, zaś współcześnie w konstytucji Szwajcarii i Królestwa Niderlandów. Pomysł tzw. „rozproszonej kontroli” jest czasem niestety aplikowany, a wynika z tezy, iż sądy powinny przejąć na siebie rolę „strażnika konstytucji” z uwagi na rzekomą dysfunkcjonalność Trybunału. Idąc zatem dalej wypada uznać, że być może powinny z tych samych powodów przejąć rolę ustawodawcy, gdy ten działa w postaci „kadłubowej” bądź nie działa w ogóle? Niepoważne tezy i pytania zostawmy jednak niepoważnym dyskutantom.

Kryzys konstytucyjny pokazuje wreszcie, że nie końca było przemyślane było odebranie Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencji dokonywania wiążącej wykładni aktów normatywnych. Godne rozważenia wydaje się przyznanie TK co najmniej kompetencji wiążącej powszechnie wykładni samej Konstytucji (rozwiązanie takie znane jest niektórym obcym systemom prawnym). W takim przypadku uniknęlibyśmy w przyszłości sytuacji, gdy różne instytucje, w szczególności w ramach władzy sądowniczej, w brzmieniu tej samej normy konstytucyjnej upatrują jej odmiennej treści.