Teoretycznie odpowiedź na tytułowe pytanie wydaje się oczywista już dla średnio uzdolnionego gimnazjalisty. Konstytucja RP w art. 10 jasno stanowi, że w naszym kraju obowiązuje zasada trójpodziału władzy, a władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat. I na tym można by zakończyć wszelkie rozważania na ten temat, gdyby nie fakt, że praktyka stanowienia prawa nieco od tego teoretycznego modelu odbiega.
Obserwacje, które w ostatnim okresie miałem okazję poczynić podczas prac legislacyjnych nad kilkoma projektami istotnymi dla wymiaru sprawiedliwości, prowadzą do wniosku, że o ile formalnie rzeczywiście władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, o tyle rzeczywisty wpływ posłów i senatorów na treść stanowionych przepisów jest niewielki lub zgoła żaden. Pora powiedzieć sobie otwarcie, że żyjemy w świecie pewnej fikcji. Co więcej, otwarte lekceważenie zasad demokracji przedstawicielskiej i ignorowanie konsultacji społecznych odbija się na jakości stanowionego prawa.
Kto decyduje, a kto naciska guzik
Przede wszystkim rzuca się w oczy znacząca przewaga przedstawicieli władzy wykonawczej w toku procesu stanowienia prawa. Większość projektów ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości to projekty rządowe, których treść została przygotowana przez urzędników Ministerstwa Sprawiedliwości.
Oczywiście samo prawo rządu do inicjatywy ustawodawczej jest zgodne z konstytucją (art. 118 ust. 1) i zasady trójpodziału władzy nie narusza. Posłowie teoretycznie sprawują swój mandat w sposób wolny i nie są związani stanowiskiem władzy wykonawczej. Niestety, to tylko teoria. W praktyce bowiem posłowie i senatorowie partii wchodzących w danym momencie w skład koalicji rządzącej są niemal całkowicie zależni od przedstawicieli rządu, zarówno w czasie obrad podkomisji i komisji, jak i na posiedzeniach plenarnych. Na podstawie przebiegu głosowań można wręcz podejrzewać, że poseł koalicji może się opowiedzieć za korektą rządowego projektu dotyczącego wymiaru sprawiedliwości tylko wówczas, gdy otrzyma na to pisemną zgodę z MS.
Takie podejście do procesu stanowienia prawa było wyraźnie widoczne podczas prac w Sejmie i Senacie nad kilkoma ustawami, w tym nad zmianą u.s.p. zwaną Lex Biernacki. Koalicyjni posłowie i senatorowie w kwestiach istotnych głosowali tak, jak wskazywał przedstawiciel MS, i nie było praktycznie żadnej możliwości, aby były uwzględnione nawet najbardziej racjonalne uwagi krytyczne. W rezultacie uchwalone zostało prawo dokładnie w takim kształcie, jak życzył sobie rząd. Oczywiście istnieje jeszcze instytucja poselskich projektów i poselskich poprawek. W praktyce jednak obie są wykorzystywane do zwiększania roli władzy wykonawczej w procesie stanowienia prawa. W istocie bowiem wiele projektów czy poprawek sygnowanych formalnie jako „poselskie" jest w istocie przygotowywanych i popieranych przez przedstawicieli rządu.