Sejm i Senat w procesie ustawodawczym

Czy celowe jest utrzymywanie Sejmu i Senatu w procesie ustawodawczym i czy zdecydowanie prostsze nie byłoby wydawanie przez Radę Ministrów dekretów z mocą ustawy? Przecież i tak treść przepisów zależy w głównej mierze od woli przedstawicieli rządu – pyta ironicznie sędzia.

Publikacja: 11.10.2015 07:00

Sejm i Senat w procesie ustawodawczym

Foto: Fotorzepa, Andrzej Cynka

Teoretycznie odpowiedź na tytułowe pytanie wydaje się oczywista już dla średnio uzdolnionego gimnazjalisty. Konstytucja RP w art. 10 jasno stanowi, że w naszym kraju obowiązuje zasada trójpodziału władzy, a władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat. I na tym można by zakończyć wszelkie rozważania na ten temat, gdyby nie fakt, że praktyka stanowienia prawa nieco od tego teoretycznego modelu odbiega.

Obserwacje, które w ostatnim okresie miałem okazję poczynić podczas prac legislacyjnych nad kilkoma projektami istotnymi dla wymiaru sprawiedliwości, prowadzą do wniosku, że o ile formalnie rzeczywiście władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, o tyle rzeczywisty wpływ posłów i senatorów na treść stanowionych przepisów jest niewielki lub zgoła żaden. Pora powiedzieć sobie otwarcie, że żyjemy w świecie pewnej fikcji. Co więcej, otwarte lekceważenie zasad demokracji przedstawicielskiej i ignorowanie konsultacji społecznych odbija się na jakości stanowionego prawa.

Kto decyduje, a kto naciska guzik

Przede wszystkim rzuca się w oczy znacząca przewaga przedstawicieli władzy wykonawczej w toku procesu stanowienia prawa. Większość projektów ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości to projekty rządowe, których treść została przygotowana przez urzędników Ministerstwa Sprawiedliwości.

Oczywiście samo prawo rządu do inicjatywy ustawodawczej jest zgodne z konstytucją (art. 118 ust. 1) i zasady trójpodziału władzy nie narusza. Posłowie teoretycznie sprawują swój mandat w sposób wolny i nie są związani stanowiskiem władzy wykonawczej. Niestety, to tylko teoria. W praktyce bowiem posłowie i senatorowie partii wchodzących w danym momencie w skład koalicji rządzącej są niemal całkowicie zależni od przedstawicieli rządu, zarówno w czasie obrad podkomisji i komisji, jak i na posiedzeniach plenarnych. Na podstawie przebiegu głosowań można wręcz podejrzewać, że poseł koalicji może się opowiedzieć za korektą rządowego projektu dotyczącego wymiaru sprawiedliwości tylko wówczas, gdy otrzyma na to pisemną zgodę z MS.

Takie podejście do procesu stanowienia prawa było wyraźnie widoczne podczas prac w Sejmie i Senacie nad kilkoma ustawami, w tym nad zmianą u.s.p. zwaną Lex Biernacki. Koalicyjni posłowie i senatorowie w kwestiach istotnych głosowali tak, jak wskazywał przedstawiciel MS, i nie było praktycznie żadnej możliwości, aby były uwzględnione nawet najbardziej racjonalne uwagi krytyczne. W rezultacie uchwalone zostało prawo dokładnie w takim kształcie, jak życzył sobie rząd. Oczywiście istnieje jeszcze instytucja poselskich projektów i poselskich poprawek. W praktyce jednak obie są wykorzystywane do zwiększania roli władzy wykonawczej w procesie stanowienia prawa. W istocie bowiem wiele projektów czy poprawek sygnowanych formalnie jako „poselskie" jest w istocie przygotowywanych i popieranych przez przedstawicieli rządu.

Słynna już stała się instytucja wrzutek legislacyjnych, gdzie rządowe koncepcje są wprowadzane formalnie jako poselskie poprawki. Do annałów humoru przeszła historia przewodniczącego jednej z komisji, który zgłosił poprawkę formalnie poselską, ale nie znał nawet dokładnie jej treści i musiał się dopytywać o szczegóły obecnego na posiedzeniu wiceministra.

Warto zaznaczyć, że przepisy przewidują dla projektów ustaw wychodzących z Rady Ministrów konsultacje społeczne, by m.in. organizacje społeczne mogły przedstawić swój punkt widzenia itp. Politycy znaleźli sposób, żeby ten długi i mozolny proces konsultacji ominąć. Dzięki wrzutkom legislacyjnym, formalnie zgłaszanym jako poselskie, proces ustawodawczy istotnie ulega uproszczeniu, jednakże ze szkodą dla jakości prawa, nie mówiąc już o takim drobiazgu jak udział społeczeństwa w procesie stanowienia prawa.

Średni szczebel dobrze pilnuje

Oczywiście pojęcie „władza wykonawcza" jest dość szerokie i warto pokusić się o zbadanie, kto konkretnie z przedstawicieli tej władzy ma decydujący wpływ na treść przepisów. Formalnie prawo inicjatywy ustawodawczej należy do Rady Ministrów, jednakże jasne jest, że w istocie projekty powstają w odpowiednich resortach. Dla sądownictwa jest to resort sprawiedliwości. Wewnętrzne funkcjonowanie resortu jest oczywiście kwestią mniej znaną niż przebieg procesu legislacyjnego w parlamencie, niemniej można podjąć próbę bliższej analizy. Z pewnością niewielki wpływ na szczegółowe rozwiązania legislacyjne ma sam minister sprawiedliwości. Po pierwsze, politycy na fotelu ministerialnym zmieniają się dość często, a po drugie, rola ministra sprowadza się zwykle do kwestii bardzo ogólnych, bez wnikania w szczegółowe rozwiązania. Do rzadkości należy sytuacja, w której minister osobiście zajmował się jakąś szczegółową kwestią, np. w czasie ostatnich zmian u.s.p. ówczesny minister Cezary Grabarczyk osobiście interweniował tylko raz, cofając rekomendację dla kontrowersyjnej poprawki oczywiście zgłoszonej w trybie wrzutki legislacyjnej jako poselska. W pozostałych kwestiach rząd był reprezentowany przez podsekretarza stanu Wojciecha Hajduka. Bez wątpienia projekty przygotowują urzędnicy niższych szczebli, w tym delegowani sędziowie. Urzędnicy ci mają oczywiście spore możliwości proponowania szczegółowych rozwiązań, jednakże ich moc decyzyjna jest zależna w całości od przełożonych, czyli dyrektorów departamentów, podsekretarzy i sekretarzy stanu.

I to właśnie, jak się wydaje, ministerialni urzędnicy średniego szczebla, czyli wiceministrowie, ewentualnie dyrektorzy departamentów, mają w istocie największy wpływ na treść stanowionego prawa. Taki model daleki jest od przejrzystości. Z jednej strony podejmują oni decyzje o większości treści projektów, czy to zgłaszanych jako rządowe, czy też formalnie jako poselskie. Z drugiej strony uczestniczą aktywnie w pracach komisji i podkomisji sejmowych i senackich, bacząc, by treść uchwalanych przepisów była zgodna z ich oczekiwaniami.

Trzeba zatem śmiało stwierdzić, że Sejm i Senat w procesie stanowienia prawa mają w istocie niewielki wpływ na jego treść. Decydujące znaczenie w ustalaniu treści przepisów mają przedstawiciele władzy wykonawczej, a konkretnie urzędnicy ministerialni średniego szczebla.

Można w tej sytuacji postawić ironiczne pytanie, czy celowe jest utrzymywanie w istocie fasadowej roli Sejmu i Senatu w procesie ustawodawczym i czy zdecydowanie prostszym i tańszym rozwiązaniem nie byłoby wydawanie przez Radę Ministrów dekretów z mocą ustawy, skoro i tak treść przepisów zależy w głównej mierze od woli przedstawicieli rządu?

Autor jest wiceprezesem SSP Iustitia, sędzią Sądu Okręgowego w Płocku

Teoretycznie odpowiedź na tytułowe pytanie wydaje się oczywista już dla średnio uzdolnionego gimnazjalisty. Konstytucja RP w art. 10 jasno stanowi, że w naszym kraju obowiązuje zasada trójpodziału władzy, a władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat. I na tym można by zakończyć wszelkie rozważania na ten temat, gdyby nie fakt, że praktyka stanowienia prawa nieco od tego teoretycznego modelu odbiega.

Obserwacje, które w ostatnim okresie miałem okazję poczynić podczas prac legislacyjnych nad kilkoma projektami istotnymi dla wymiaru sprawiedliwości, prowadzą do wniosku, że o ile formalnie rzeczywiście władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, o tyle rzeczywisty wpływ posłów i senatorów na treść stanowionych przepisów jest niewielki lub zgoła żaden. Pora powiedzieć sobie otwarcie, że żyjemy w świecie pewnej fikcji. Co więcej, otwarte lekceważenie zasad demokracji przedstawicielskiej i ignorowanie konsultacji społecznych odbija się na jakości stanowionego prawa.

Pozostało 86% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Kup teraz
Opinie Prawne
Prof. Pecyna o komisji ds. Pegasusa: jedni mogą korzystać z telefonu inni nie
Opinie Prawne
Joanna Kalinowska o składce zdrowotnej: tak się kończy zabawa populistów w podatki
Opinie Prawne
Robert Gwiazdowski: Przywracanie, ale czego – praworządności czy władzy PO?
Opinie Prawne
Ewa Szadkowska: Bieg z przeszkodami fundacji rodzinnych
Opinie Prawne
Isański: O co sąd administracyjny pytał Trybunał Konstytucyjny?